对《资产评估法（草案）》的修改意见

闫旭东（北京仁达房地产评估有限公司董事长）

首先感谢组织者给我这个机会，作为一个业界代表能够反映对《资产评估法（草案）》（以下简称草案）的修改意见。

由于本法涉及评估从业人员切身利益，不得不考虑可能会出现的不利因素，但法律的制定就是要考虑全面，组织者征求意见，言者无罪，当知无不言，言无不尽。不当之处，敬请谅解。

总体意见：对草案核心内容坚决反对。

时间原因，主要谈三条意见。

一、关于法的名称

现今评估行业六个评估资格是历史形成的，10万估价师、1万评估机构中现在就叫资产评估的仅占30%。法的名称与其相同，不论怎么解释说明，不能体现公平，还是会引起争论和歧义，现时业内各方激烈的争论已经显现。

既然行业要统一，名称要统一，草案中已明确叫注册评估师，不同与六个评估资格中任何一个，法的名称就不能以六个评估资格中的其中一个评估资格名称而命名，应改为《评估师法》。

从国内立法实践上说，评估、会计、律师号称三大经济鉴证类中介服务行业，现草案的内容、结构与《会计师法》、《律师法》基本一致，叫《评估师法》，彰显法律体系的一致性。

同时从国际上看，无论是任何一个国家的法律、任何一个国际评估准则，任何一个国际评估组织，以及任何一个评估师资格（中国除外），均没有在评估（或估价）前加缀“资产”二字。草案“第五十六条境外评估机构、评估人员在中华人民共和国境内设立评估机构或者执业的管理办法，由国务院制定”，也没有加资产二字。

如果坚持加“资产”二字，将不得不让人猜测主导者的用意。

二、关于市场准入

1、评估师专业类别、评估业务类型、评估执业行业三者关系问题

（1）草案“第二十二条　评估机构执业不受地域和行业限制，法律、行政法规另有规定的除外”，第二条中“资产评估业务包括不动产评估、动产评估、无形资产评估、企业价值评估和其他经济权益的评估”，显示相应说法不一致，一个是评估执业行业，一个是评估业务类型，为什么不同？能否解释其中的差别，或能否像评估业务类型一样列举界定评估执业行业有哪些？

此外“法律、行政法规另有规定的除外”，能否做个说明，列一列，清理确认一下，让从业人员明白，哪些评估业务类型或执业行业能做，哪些不能做，怎么区分？

（2）草案“第三十六条国务院财政主管部门会同相关行政主管部门组织实施资产评估行业管理协调配合机制，履行下列职责：（一）设定注册评估师专业类别；---”。但除了“第二章注册评估师”“第九条---考试科目分为公共科目和专业科目”似乎与其相关，草案通篇全无任何注册评估师专业类别相应执业范围、权利、责任等有何差别的说法。请问设定专业类别有何作用、意义？对专业类别想怎么进行管理？

制定本法的核心，是要将六个评估资格、五个部门管理的评估行业，“按照‘统分结合’原则，在实行统一市场准入、统一基本准则和统一法律责任的基础上，实行不同评估类别之间既有区别也有融合、各有关行政管理部门在协调配合机制框架下的部门分工负责制”（该用语见草案说明）。那么不同评估类别之间的“区别与融合”，怎么体现？

作为从业人员我们必须要搞明白：专业类别、评估业务类型、评估执业行业这三者有没有或有什么关联关系？否则我们这些从业人员不知道用什么专业类别执业？能做什么业务类型？能在哪个行业执业？

如果法律涉及的、从业人员关注的怎么执业的关键内容都不明确，法律的明示作用如何彰显，如何让我们这些从业人员知法和守法？

对于这三者不界定清楚，是无心之举？还是故意为之，偷换概念，以便按照其主导者意愿操作？

我们不想被躲猫猫。

2、市场准入谁管？

（1）是国务院评估行业管理协调配合机制？

草案“第三十六条国务院财政主管部门会同相关行政主管部门组织实施资产评估行业管理协调配合机制，履行下列职责：---（四）制定注册评估师执业注册管理办法和评估机构资质管理办法”。显然评估师执业注册管理仅仅是“注册”，不是评估师市场准入管理；评估机构资质管理按估价师人员数量、业绩规模等指标确定，很简单，也不是评估机构市场准入管理。

即：草案未赋予（至少未明确赋予）国务院评估行业管理协调配合机制管理评估师和评估机构的市场准入的职责。

并且这与草案说明中“按照‘统分结合’原则，在实行统一市场准入、统一基本准则和统一法律责任的基础上，实行不同评估类别之间既有区别也有融合、各有关行政管理部门在协调配合机制框架下的部门分工负责制”（该用语见草案说明）的说法不一致。

哪——谁管？

（2）关键在这里

草案“第三十七条　国务院资产评估行业管理部门履行下列职责：---（三）实施注册评估师和评估机构的市场准入管理”，“第三十八条　资产评估行业管理部门不得对评估机构依法取得执业资质进行不合理限制，不得对符合条件的评估机构跨地区、跨行业执业设置行政障碍”。

即注册评估师和评估机构的市场准入管理法定职责在国务院资产评估行业管理部门，他可以对评估机构取得执业质资进行合理限制，可以对不符合条件的评估机构跨地区、跨行业执业设置行政障碍。

这里再次与草案说明中“按照‘统分结合’原则，在实行统一市场准入、---各有关行政管理部门在协调配合机制框架下的部门分工负责制”（该用语见草案说明）的说法不一致。

而且实施准入管理肯定有管理办法，可归为行政法规，又与草案““第二十二条　评估机构执业不受地域和行业限制，法律、行政法规另有规定的除外”相呼应。

如此这样，对于怎么实施准入管理“统分结合”？怎么界定专业类别、评估业务类型、评估执业行业？什么是“合理限制”？什么是“不符合条件可以设置行政限制”？草案一方面完全回避，不予明确，也不明确行业管理部门。另一方面又都明确的将这些关键内容的权力完全赋予了这个“国务院资产评估行业管理部门（注：草案中已有暗示，见下文）”，由他说了算，给其法律依据，依法行政成了他的权利职责。

也就是说，这里一方面体现出了草案说明中提到的“不同评估类别之间的区别与融合”，但另一方面却是没有草案说明中提到的“各有关行政管理部门在协调配合机制框架下的部门分工负责制”。

当然，国务院评估行业管理协调配合机制在草案上说可以“协调处理影响资产评估行业发展的重大问题”。不用否认，也不用承认，谁都不是傻子，也不要自认聪明把别人当傻子。没有制约机制，人家可听可不听，不想听就说各方意见不统一你有啥招，表面听了同样可以踢皮球协调一样拖跨你。

（3）这个部门到底是谁？

草案未明确评估行业管理部门到底是谁，也没明确谁有权利确定让谁管，好像是国务院，因为国务院要制定实施条例。

但同时欲说还羞，遮遮掩掩暗示是财政部，因为草案偏偏明确由他牵头。

草案第三十六条明确财政部牵头组织实施评估行业管理协调配合机制，那将来国务院资产评估行业管理部门是不是就是财政部？能否明确？

草案说明中没有说明，但业界关心并想知道为什么是财政部牵头的理由，及今后为什么可能可以作为国务院资产评估行业管理部门的理由。

如果评估行业管理部门是财政部，现有的评估行业中30%的资产评估机构归他管理，是不是对于现有的资产评估机构放开市场准入，他们什么业务、什么行业都可以做，而房地产评估、土地评估、采矿权探矿权评估、保险公估、机动车鉴定评估只能做现在的业务，可以进行合理限制，可以设置行政限制？

如果评估行业管理部门是财政部，行业自律组织自然由财政部管，以本来就归财政部管的中国资产评估协会为主组建行业自律组织是否是理所当然？甚至连名称一个字都不用改。

再看草案“第九条　国家实行注册评估师资格全国统一考试制度。考试科目分为公共科目和专业科目。考试由资产评估行业自律组织组织实施”。

也就是，草案让已为资产评估师、房地产估价师、采矿权探矿权评估师、旧机动车鉴定估价师等评估资格认证及考试（也包括国家其他各类专业资格）服务多年、以其代表的国家信誉为评估师公信力担保、并发挥监督制衡作用的人力资源与社会保障部下岗了。而且草案说明中居然还没给个说法，人保部想当秋菊都没戏。

不好意思，这里以阴暗之心妄自猜测，那专业科目考试放水或设定门槛，向“中评协”自己管辖的资产评估师队伍倾斜，就理所当然了。因为草案已开方便之门，而且没有监督制衡机制，“中评协”或许无心无意，但已无法自证清白。

（4）为什么要这样？

如果是这样，如果今后评估行业由财政部、中评协管，人家有资产评估师这个亲儿子，从市场准入可以合理限制、不符合条件可以设置行政限制到资格考试放水或设立门槛，其他五家队伍可能就是陪太子读书，不用再玩了，如何不让我们这些非财政部、中评协管的其他种类的估价从业人员心惊胆寒啊！

一部行业法律如果让这个行业70%的从业人员害怕，不知未来会怎样，不能安抚他们心中的恐慌，肯定就不是一部公正的法律。

本法的核心是要将六个评估行业合并成一个行业管理，那么合并后行政怎么管，从业人员怎么进行市场准入做业务，条件法上应当讲明白。

本法是评估行业的基本法，行业宪法。如果连这部行业宪法对于管理部门、市场准入等基本事项都不能给出清晰的界定、对行业发展未来不能给予清晰的展示，那还能指望他能够很好的贯彻落实吗？“五龙治水”连国家法律都不予以解决，推给一个管理部门，还能指望这样一个管理部门能够解决吗？这样制定一部法律，是对法律的负责吗？

如果未来是财政部、中评协主导，在获得权力的同时，强行按照自己的意愿推动，偏向资产评估师及资产评估机构，能不能做到社会稳定和谐发展哪？如何让行业大多数从业人员信任、支持、拥护这部法律？

如果财政部、中评协说我们一定会公平公正地对待六个评估资格专业队伍，但口说无凭，白纸黑字的草案体现出制约限制其权力的诚意了吗？怎么让我们这些70%的从业人员相信你没有亲疏之别？

就好比评估业合并是结婚，结婚后由家长统一管理，但我们不知这个新爹娘是谁？看草案指向是他，里面还有他的亲儿子，只说来吧，嫁过来吧，你的是我的，我的也是你的，来了就听新爹娘的，忘了你以前是干啥的，新爹娘允许你干啥就干啥，不要有意见，娘家说话不管事，更不要提婚前协议，也没有财产公证。请问，你是姑娘你敢嫁吗？你有女儿敢送出去吗？

仓颉造字鬼神泣，文字可以救人也可以杀人，尤其是法律。公平、正义是法律的基石，让法律规范的主体对象信任法律，是法律实施的基础。

3、修改意见

其一，对评估行业今后如何“统分结合”，对专业类别、评估业务类型、评估执业行业涉及的市场准入等事项界定和处理在本法中必须做出明确规定，限制评估行业管理部门的自由裁量权，仅赋予他执行和监督的职责。

其二，目前评估行业五个管理部门均不得做国务院评估行业管理协调配合机制牵头单位以及评估行业管理部门，现有的六个评估资格大部分都由人力资源与社会保障部与各部门联合组织考试和资格认定，国务院评估行业管理协调配合机制由国家人力资源与社会保障部牵头负责，评估行业管理部门也由国家人力资源与社会保障部负责，将来行业自律组织也由国家人力资源与社会保障部负责组建。

三、关于专业类别、评估准则与监管

1、专业类别与评估准则

（1）专业之分

评估行业的发展是与社会经济的发展密不可分，伴随着社会分工的细化，出现了不同的评估专业类别。

本草案第二条也明确界定评估是专业人员进行的专业服务。既然是专业人员进行的专业服务，不同评估专业类别对于专业知识背景、专业胜任能力都有不同要求，草案中也明确了评估师考试科目分为公共科目和专业科目，即是承认其差异。

只有有了差异，才能有专业之说。

（2）准则之分

评估准则也是在专业基础上发展起来的。比如英国皇家特许测量师学会(RICS)制定的《评估指南》(Red Book)、美国评估促进会(AF)制定的《专业评估执业统一准则》(USPAP)、国际评估准则委员会(IVSC)制定的《国际评估准则》(IVS)、欧洲评估师联合会(TEGOVA)制定的《欧洲评估准则》(EVS)都是以不动产评估准则为主逐步发展起来的。

即使是不动产评估也有分类准则，如有金融评估的，有征税评估的。同一组织，不同组别，准则也不相同，比如RICS，除了我们熟知的Red Book还有BLACK BOOK 、BLUE BOOK 、PURPLE BOOK等。

统一准则有，主要对最基本的一些概念、执业程序和行为及道德要求的规范，内容篇幅相对较少。其他的都是相关专业准则。

2、监管

评估行为不是孤立存在的，每个评估业务都对应一个经济、行政或法律行为，这个经济、行政或法律行为必然要受到法律法规或政府部门的管理监督，自然也把对应的评估行为纳入其监管范围。

比如企业国有产权流转涉及到评估，国资委为维护国有资产出资人合法权益，防止国有资产流失，有专门的《企业国有资产评估管理暂行办法》、《企业国有资产评估报告审核工作要求》、《关于规范中央企业选聘评估机构工作的指导意见》、《中央企业资产评估项目核准工作指引》、《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》、《关于做好年度国有资产评估项目统计分析工作的通知》等等规章文件，其监管深入到评估的方方面面。

涉及金融评估，建设部、人民银行、银监会联合发布《房地产抵押评估指导意见》，实施联合监管。近年来为落实执行巴塞尔协议，各大银行还都建立了专门的押品管理与评估队伍，不仅审核监管外部专业评估机构，还在发展内部评估。

国土资源部仅自身需要就有基准地价、储备地收储、招拍挂底价、地价动态监测、农用地分等定级、征地区片价、补地价、国企授权经营或作价出资地价等评估需求及监管责任。

证监会对包括评估、会计、律师、券商等在内的各类中介机构承担的涉及证券业务都负有审核监督的职责。

还有其他相关部门也有相应的评估监管职责。

因此，监管的职责不是只管两头——市场准入与出事后处罚，还应包括评估行为实施与结果使用的全过程。

监管不是一家所谓行业管理部门能够做到的，应尊重、欢迎相关政府部门在各自职责范围内实施及配合监管。

此外，监管还应包括评估行为关联方及社会大众的监督与制衡。政府有形之手伸出的时候，请不要忘了市场还有一只无形之手，请尊重、引导、扶持这张无形之手发挥作用，政府不是万能的。

3、被遗忘的主体

十多年前的脱钩改制把评估机构推向市场，历尽酸甜苦辣，谁不期盼加强监管、规范行业秩序、提高行业地位，能够有尊严的活着。我们从业人员也不想违规出事，出事了就得担责任。但不能把我们忘了，得给我们说话的机会吧。

因此，相关的责任认定与申诉机制、责任追究与承担机制、救济机制等，在草案中仅有局部体现，应补充完善。

4、修改意见

（1）调整监管理念，吸收相关部门和社会的监管力量，体现各有关部门的分工负责制。

（2）补充完善责任认定与申诉机制、责任追究与承担机制、救济机制。

或者将本法从行政管理法体系转为民商法体系，由行政管理改为社会管理。

和平与发展是永恒的真理，我们呼吁，不要在评估行业推动强权、制造对立，不利于行业自身的发展。即使对评估机构名称、股东、法定代表人设定限制是从资产评估开始的，但房地产、土地、采矿权探矿权评估对于资产评估机构是开放的，已有上千家机构取得了包括一级房地产评估、A级土地评估等最高级别评估资质（同时，没有一家主营房地产、土地评估机构取得资产评估证券资格）。以客观、公正、宽容、开放的精神，谨守诚实正直、贵乎自知的行业道德准则，是可以解决评估行业存在的问题的。

对于立法，我们期盼、支持行业能有一个基本法，但希望是一个清清楚楚、明明白白的基本法，一个能够给予行业清晰未来的基本法。

谢谢！